依法行政与行政执法中的自我保护

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依法行政与行政执法中的自我保护

http://www.hunanjs.gov.cn 2007年9月11日湖南建设网

(讲课提纲)（讲授人：何建国）

第一讲依法行政

第二讲物权法相关内容综述

第三讲行政执法中的自我保护

第四讲相关案例讨论与分析

第一节　引言

1997年9月12日，党的十五大召开，确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏

伟目标（写入党章）；并明确提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”（基本方略）。

1999年3月15日，九届全国人大第二次会议通过了《宪法修正案》，将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法（根本大法）

从“法制”→“法治”（理念）；从“治民” →“治权”、“治官”（手段）。“依法治国”的关键→ 即“依法行政”（“法治政府、责任政府、服务政府、诚信政府、有限政府、效能政府”）。

“依法行政”的本质（内涵）→即“治官”、“治权”。

“依法治国”的本质（内涵) →即“限制公权，保障私权”。

[相关知识链接]：

1、依法行政：

1999年11月8日国务院《关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）；

2004年3月22日国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）；

(3)2004年3月22日国务院办公厅《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发〔2004〕24号）；

（4）2005年1月17日湖南省人民政府《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（湘政发〔2005〕1号）；

（5）2005年7月9日国务院办公厅《关于推行行政执行责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）；

（6）2005年10月28日湖南省人民政府办公厅《关于推行行政执法责任制的实施意见》（湘政办发〔2005〕46号）

2004年10月26日国务院常务会第二次修订通过，2005年2月28日国务院修订发布《国务院工作规则》（国发〔2005〕2号）。

1978年十一届三中全会以来（改革开放以来）党和国家大力推进政府自身改革和建设，特别是曾先后进行了五次大规模的行政体制改革。

确立三项基本原则： 科学民主决策；推进依法行政；加强行政监督。

强调“四个转变”：（1）经济调节；（2）市场监管；（3）社会管理；（4）公共服务。

2、行政审批（行政许可）

①2000年1月15日国务院办公厅《关于开展现行行政法规清理工作的通知》；

②2001年10月6日国务院《国务院关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定》（国务院令第319号)(废止71件；宣布失效80件；共计151件）；

③2001年10月18日国务院《批转<关于行政审批制度改革工作实施意见>的通知》（国发〔2001〕33号）；

④2002年11月1日国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）（注：取消789项）；

⑤2003年2月２7日国务院《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔2003〕5号）

注：取消行政审批项目409项；改变管理方式，不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理的39项；下放管理层级的47项；

⑥2004年8月2日国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发〔2004〕62号）（注：保留《目录》中共有221项）；(建设行政4项）

⑦国务院《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）；

⑧2003年8月27日十届全国人大常委会第4次会议通过《中华人民共和国行政许可法》（2004.7.1施行）。

⑦2004年6月29日国务院《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）；（注：决定予以保留并设定行政许可，共500项）（建设行政：15项行政许可）（11项行政审批）；

⑧2004年建设部《关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》（建设部令第135号）（2004.12.1施行）；

⑨2005年2月6日湖南省人民政府《关于公布继续实施的行政许可项目目录的决定》（省政府令第196号）（2005.4.1施行）（注：继续实施行政许可事项737项〔含部分中央在湘单位有地方性法规、省政府规章规定的行政许可事项10项〕其中，有11件省政府规章设定的行政许可事项10项）（注：法律、法规规定的县级以上实施机关52个；法律法规授权的实施机关14个）（建设行政60项）；

⑩2007年10月15日国务院办公厅《关于进一步清理和取消和调整行政审批项目的通知》（国办发〔2007〕22号）；

Δ2003年8月27日十届全国人大常委会第4次会议通过《中华人民共和国行政许可法》（2004.7.1施行）。

第二节　依法行政的基本知识

一、相关概念：

行政；行政权；行政职权；行政权限；依法行政；行政主体；行政法主体；行政法；行政法律关系；基本原则；行政相对人；相关利害关系人等。

二、相关范围：

（一）行政主体

行政机关，法律法规授权组织；

（二）行政行为（具体、抽象）

⑴行政立法；⑵行政许可；⑶行政确认；⑷行政裁决；⑸行政救助；⑹行政奖励；⑺行政处罚；⑻行政强制；⑼行政征收；⑽行政规划：⑾行政合同；⑿行政指导；⒀行政监督。

（三）行政程序：

⑴一般行政程序；

⑵简易行政程序；

⑶听证程序。

（四）行政违法与行政责任；

（五）行政救济：⑴行政复议；⑵行政诉讼；⑶行政赔偿；⑷行政监察。

三、基本含义：

（一）行政：

1、行政--是指组织的执行、管理职能。

①公共行政包括：国家行政--国家行政机关的执行、管理职能；非国家行政---国家行政机关之外的法律、法规授权组织的执行、行政管理职能。

2、一般行政（又称“私行政”）—企事业单位的自我执行、管理职能。

注：行政法所调整的行政是指公共行政，主要是指国家行政。

（二）行政权：

（1）行政权—是指国家行政机关和法律、法规授权组织实施公共管理活动的权力。

（2）内容（主要包括）： ①行政立法权 ②行政命令权； ③行政决定权；

④行政检查监督权；⑤行政制裁权； ⑥行政强制执行权； ⑦行政裁判权。

特征：

（1）与其他国家权力相比，它具有：自由裁量性、主动性、广泛性等；

（2）与社会组织、公民个人权利相比，它具有：强制性、单方性、优益性等。

（三）行政职权：

行政职权——是指具体行政机关、法律法规授权组织及工作人员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能。是行政权的具体配置和转化形式。

注：具体是指具体化了的国家行政权，是行政主体拥有和行使的国家行政权，是法定的国家行政权。

特征： ①国家强制性； ②不可处分性； ③单方性； ④优益性。

（2）内容：

1、行政立法权（行政法规；行政规章）；

2、行政命令权（通告、通令、布告、规定、通知、决定、命令、责令等）；

3、行政处理权（行政许可、行政征收、行政给付等）；

4、行政监督权；

5、行政裁决权；

6、行政强制权；

7、行政处罚权等。

[相关知识链接]：

一、湖南省行政机关职权界定（共有5800余项）其中：（1）行政许可：634项；（2）行政处罚：4273项；（3）行政强制：283项；（4）行政征收：77项；（5）行政奖励：15项；（6）行政确认：116项；（7）其他：482项。

二、建设行政许可和行政审批项目：

（1）建设行政许可项目（60项）；（2）建设行政审批项目（11项）；（3）国务院决定保留的建设行政许可项目（15项）；（4）国务院办公厅通知保留的行政审批项目（4项）；（5）建设部机关直接实施的行政许可事项有关规定和内容的公告（建设部公告〔2004〕278号）

三、国务院第一、二、三批取消和调整的建设行政审批项目。

（1）国务院第一批取消的建设行政审批项目（135项）；

（2）国务院第二批取消的建设行政审批项目（18项）；国务院决定改变管理方式的行政审批项目（4项）；

（3）国务院第三批取消的建设行政审批项目（12项）；国务院决定改变主管方式，不再作为行政审批实行自律管理的行政审批项目（3项）。

（四）行政权限：

行政权限—是指行政机关、法律法规授权组织及其工作人员行政职权不能逾越的范围界限。

（五）依法行政：

依法行政——是指行政机关行使行政权力、管理公共事务，必须按照法律的授权和依据，并且对行政行为的后果自行承担相应的法律责任。

（1）基本内容：

①行政主体合法；

②行政权的取得和运行合法；

③权责统一（行政职权与行政责任统一；行为主体与责任主体统一）。

（2）基本原则、基本要求与基本目标：

2004年3月22日国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）规定：

1、基本原则（7条基本原则）：

①依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一；

②必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；

③必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；

④必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；

⑤必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；

⑥必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与秩序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；

⑦必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既要严格依法办事，又积极履行职责。

2、基本要求（6个要求）　　

①合法行政；②合理行政；③程序正当； ④高效便民；⑤诚实守信；⑥权责统一。

3、基本目标（6个目标）：（略）（见文件）

行政机关“依法办事”就是要做到：“有法必依、执法必严、违法必究”。

具体内容（5个）（法治政府）　

①职权由法定; ②有权必有责；③用权受监督; ④违法受追究； ⑤侵权须赔偿。

(六)行政法：

（1）行政法—是指调整行政机关的法律规范的总称。

（2）具体内容：

①行政组织法；②行政行为法； ③行政程序法；④行政法制监督与救济法。

（3）特点：

1、没有统一、完整的法典；

2、以多种多样的法律形式表现出来；

3、数量多，内容广；

4、稳定性差，但约束力和强制力突出；

5、程序性规范与实体性规范交织于一起。

（1）行政法渊源（几种表现形式）：

①宪法；②法律；③法规（行政法规、地方性法规）；④规章（部门规章、地方政府规章；

⑤自治条例和单行条例；⑥与行政法有关的法律解释；

⑦其他（国际条约、党政联合公布文件等）。

（2）地位：

行政法是独立的法律部门，是三大基本法律部门之一（民法、刑法、行政法）。

（3）作用：

1、保障行政权的有效行使，促进依法行政，提高行政效率；

2、贯彻宪法精神，推进民主进程，防止权力滥用，保障公益权和私权；

3、促进三个文明建设（政治、物质、精神）。

（七）行政法律关系：

（1）行政法律关系—是指为行政法所调整和规定的，具有行政法上权利与义务内容的各种社会关系。

注：主要是指行政机关与行政管理相对人之间的权利义务关系。

（2）分类：

1、内部关系与外部关系（以行政表现形式为标准）；

2、积极关系与消极关系（以目的为标准）；

3、财产性质的关系与非财产性质的关系（以内容为标准）；

4、实体关系与程序关系（以法律规范性质为标准）；

5、行政立法关系、行政执法关系、行政复议关系、行政诉讼关系（以动态过程为标准）；

6、行政管理法律关系、行政法制监督关系（以内容和性质为标准）；

7、行政机关与管理相对方关系、行政主体内部发生的各种关系、行政法制监督与救济关系（以运作阶段为标准）。

（3）构成要素—主体、客体、内容

（4）产生、变更与消灭

1、产生：是指行政法律关系当事人之间形成行政法上的权利义务关系（法律依据、法律事实）。

2、变更：①主体（增加、减少、改变）； ②客体（物、行为、精神财富）；

③内容（权利义务）。

3、消灭：是指行政法律关系权利义务的消灭（主体消灭、内容消灭）

（八）行政法的基本原则：

行政合法性原则（核心）

行政合理性原则（核心）

行政公正性原则行政公开性原则行政效率原则信赖保护原则

责任行政原则行政应急性原则

（一）行政合法性原则：

1、行政合法性原则—是指行政主体行使行政权必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。

2、基本要求：

（1）行政主体合法（行政机关；法律法规授权组织；委托的非行政组织）；

（2）行政职权法定（组织法；单行实体法）。

（3）行政行为实体合法（事实；法律）。

（4）行政行为程序合法（调查取证；告知；听证）。

（5）行政行为形式合法（动作的行为形式；语言文字的行为形式）。

（二）行政合理性原则：

1、行政合理性原则—是指行政权的行使，特别是行政自由裁量的行使，必须客观、适度、符合公平正义等理性。

2、基本要求：

（1）行政行为的动因应符合立法目的，应与法律追求的价值取向和国家行政管理的根本目的相一致；

（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关的因素；

（3）行政行为的内容和程序应, , 当合乎理性。

（三）行政公正原则：

（1）行政实体公正（包括）：

①公正地分配行政机关与行政管理相对人的权利和义务；

②公正地对待一切事件和行政管理相对

（2）行政程序公正（包括）：

①在处理与自己（或近亲戚）有利害关系的事务时，应予以回避；

②在处理涉及两个或两个以上相对人的利害关系时，不得在一方当事人不在场的情况下，单独与另一方当事人接触；

③不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下，作出对其不利的行为行为。

（四）行政公开原则：

1、行政公开原则—是指行政主体应当向行政相对人和社会公开其行政行为的一项原则。

2、基本要求：

（1）行政法规、规章及其他规范性文件的制定，应采取一定方式让公众参与，听取意见（听证会、意见、建议）。

（2）已制定的行政法规、规章及其他规范性文件，应通过公开的政府刊物公布，让公众知晓。

（3）行政机关收集、保存的涉及相对人有关信息的文件、资料，应允许相对人查阅、复制（但法律、法规规定应保密的除外）。

（4）有关行政执法行为的条件、标准、手续等应通过一定方式公布，使相对人事先知悉。

（5）对行政机关及其工作人员的遵纪守法、勤政廉政等情况，在客观、真实的情况下，允许公开报道，接受群众和舆论监督。

（五）行政效率原则：

1、行政效率原则—是指行政机关在行使其行政职能时，应力争以尽可能快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费，办成尽可能多的事情，取得尽可能大的社会效益和经济效益。

2、基本要求：

（1）行政成本是廉价的；

（2）行政职能是效能的；

（3）行政行为是高效便民的；

（4）行政组织机构是精干的。

（六）信赖保护原则：

1、信赖保护原则—是指行政主体应当确保行政行为的明确性、稳定性和连续性，从而树立和保护行政相对人对于行政主体及其行政行为真诚信赖的原则。这是诚实信用原则在行政管理中的运用和体现。

2、基本要求：

（1）行政主体之间应当相互信任和忠诚，同时须本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为；

（2）行政主体原则上不得制定对相对人具有溯及力的抽象行政行为；

（3）行政相对人因行政主体的行政行为而获得的利益，应当受到保护；

（4）第三人因为不知道行政行为有瑕疵，而与行政相对人发生某种法律关系，由于行政机关对相对人授益行为而给第三人带来的利益，也应当受到保护；

（5）如果行政相对人怀有主观恶意，从行政机关取得授益行为而获得的利益，则不受保护。

3、保护方式—存续保护；财产保护。

①存续保护—是指因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。

②财产保护—是指在必要时则打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的予以财产上的保护（“公益优先”原则）。

（七）行政责任原则：

1、行政责任原则—是指行政机关及其工作人员对其所实施的行政活动应承担的法律责任。

2、基本要求：

（1）职权与行政职责的统一；（2）行政主体和责任主体一致；（3）行政结果与行政责任相当。

（八）行政应急性原则：

行政应急性原则——是指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。如：战争、分裂、动乱、暴乱、瘟疫、自然灾害等。

注：该原则是行政合法性原则和行政合理性原则的非常原则。

[相关知识链接]：2003年5月9日国务院公布《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第376号）（2003.5.9施行）。2005年11月18日国务院公布《重大动物疫情应急条例（国务院令第450号)

第二讲 物权法相关内容综述

第一章　物权与物权法

第一节：物权

一、财产权包括:

①物权（自物权（所有权）；他物权（用益物权；担保物权））；

②债权（合同之债；侵权行为之债；管理之债；不当得利之债）；

③知识产权

二、现代民法三大基本原则　

①物权的绝对性原则（“所有权神圣”） ②契约自由原则 ③过错责任原则

三、物权的内容：

①自物权（完全物权）;所有权 ②他物权（限制物权）

他物权包括:

A、用益物权（土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等）

B、担保物权（抵押权、质权、留置权）

　四、物和物权：

①物——不动产＋动产（特殊情况下，还包括“权利”）

②物权——是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。（《物权法》第2条）。

5、物权的效力：

①物权的排他效力； ②物权的优先效力； ③物权的追及力； ④物权的请求权。

第二节　物权法

一、定义：狭义上：指《中华人民共和国物权法》；广义上：除《中华人民共和国物权法》外，还包括关于有“物权”内容的其他法律的总称。其他法律：如《民法通则》、《民用航空法》、《担保法》、《土地管理法》、《城市房地产法》、《矿产资源法》、《草原法》、《森林法》、《海域使用管理法》等。

二、物权法的两大作用

（《物权法》第1条）①定分止争②物尽其用（“归属”＋“利用”关系）

注：（孟子：“有恒产者有恒心”）　　　　

三、物权法的两大基本原则：

①物权法定原则（《物权法》第5条） ②物权公示原则（《物权法》第6条）

注：现代物权法的三大原则：

①物权法定主义的原则；②物权的公示与公信原则； ③一物一权的原则。

四、我国物权法的内容：

2007年3月16日十届全国人大第5次会议通过了《中华人民共和国物权法》（2007.10.1施行）共分：“五编、十九章＋附则”（247条），是调整财产权方面的基本民事法律。该部法律历时13年、7次审议，在我国立法史上是空前的。注：应到代表2978人；出席2889人；表决：赞成2799人、反对52人、未按表决器1人。

第二章社会背景和重大意义

1、物权法在法律体系中自身的特殊性质和独特功能，决定了其在经济社会生活中的重要地位和重大作用。

2、社会主义初级阶段国家基本经济制度的确立和所有制结构的深刻变革，呼唤物权法的出台；物权法颁布实施，又从民法角度为坚持社会主义基本经济制度提供了重要的法制保障。

3、社会主义市场经济体制的确立和经济运行机制的根本转变，呼唤物权法的出台，物权法的颁布实施，又从民法角度为发展社会主义市场经济提供重要的法制保障。

4、社会利益格局的重大调整和构建社会主义和谐社会战略任务的提出，呼唤物权法的出台；物权法的颁布实施，又从民法角度为维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益提供法制保障。

[相关知识链接]

1、1992年10月12日　中共十四大，提出了“建立社会主义市场经济体制”；

1993年11月14日　党的十四届三中全会，通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》--“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”（现代企业制度）

2003年10月14日　党的十六届三中全会，通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》；“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”（现代产权制度）。

2、2004年3月14日　十届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，修改的两大亮点：

①公民的合法的私有财产不受侵犯；　②国家尊重和保障人权。

三、我国改革开放的轨迹：

先农村,后城市；（先易,后难）

先经济,后政治；（先物质,后精神)

先外资,后内资；（先开放,后改革）

四、我国经济社会发展的两大体制的重大调整①高度集中的计划经济体制(社会主义市场经济体制)②严格的城乡二元体制(城乡一体化体制)（城乡协调发展）。

第三章　物权法中与建设行政有关的内容

第一编　总则　

第一章基本原则第6条：“物权公示”原则

第二章　物权的设立、变更、转让和消灭

第一节　不动产登记（第9条～第22条）

第三节　其他规定（第31条）

第三章　物权的保护（第33条）

Δ第二编　所有权

第四章　一般规定（第39条～第44条）

第六章　业主的建筑物区分所有权（第70条～第83条）

Δ第三编　用益物权

第四编　担保物权

第十五章一般规定（第170条～第178条）

第十六章抵押权

1、法律规定内容有：

①对不动产统一登记原则；②不动产登记的效力；③登记机构的职责

④登记资料的查询复制； ⑤更正登记；⑥异议登记； ⑦预告登记；⑧登记错误等

2、房屋所有权登记的种类：

①初始登记； ②变更登记； ③转移登记； ④注销登记；

3、我国目前不动产登记现状

①土地管理部门（农用地：县级以上政府；国有地：国土局）；

②房产管理部门（农村房屋：乡政府；城市房屋：县级以上房地局）；

③农业主管部门（农用土地承包经营权）；

④林业主管部门（林木：林地）；

⑤海洋行政主管部门（海域使用权）；⑥地质矿产主管部（采矿权、探矿权）（矿产资源）；

4、《物权法》新规定的作用和意义：

①规定不动产实行统一登记制度，充分发挥不动产登记的物权公示作用；　

②明确登记机构职责，建立更正登记、异议登记制度，提高不动产登记的正确性；

　 a、登记机构应当认真履行职责，如实登记有关事项；

b、通过更正登记和异议登记，及时纠正错误，减少损害。

③建立预告登记制度，保障市场交易的安全；

④规范登记机构行为，明确登记错误责任，切实维护人民群众利益；a、禁止登记机构从事不当行为；b、保障对不动产登记查询、复制的权利；c、规范登记机构的收费行为；

d、明确登记错误的责任。

[相关知识链接]

1、2001年8月15日修订的建设部《城市房屋权属登记管理办法》（共42条）

2、2007年8月　建设部《房屋登记办法》（征求意见稿）（共99条）a、预告登记（预售房、预售房抵押）；b、房屋、码头、油库、铁路、隧道、桥梁、车库等建筑物、构筑物均可登记。

第三讲（第二编）行政执法中的自我保护

第一章 行政执法中应当注意的几个问题

第一节引言

一．紧迫性：

1．国家确立实行“依法治国，建设社会主义法治国家”，因此，法律制度必然日趋完备；

2．国家全面推进“依法行政”进程，把政府建设成为“法治政府、责任政府、服务政府、诚信政府、有限政府、效能政府”，（现代法治原则）已是大势所趋；

3．“依法行政”，就是要求做到：“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。”国家已对各级行政机关和公务员提出了较高的要求；

4．“依法治国”的关键就是“依法行政”，“依法行政”就是要求行政机关“依法办事”，具体体现在：“职权由法定、有权必有责、用权受监督、违法受追究。”这是权责统一原则之所在；

5．公民、法人和其他组织的法律意识、权利意识不断提高，已是行政机关和公务员不容回避的现实问题。

二．应对策略：

1．国家行政机关和公务员，要加强自身法律知识的学习和研究，不断提高自身行政执法的法律政策水平；

2．在行政执法中，认真总结经验，积极探索出现代法治要求，体现“合法行政、合理行政”的新模式；

3．上级行政机关要加强对下级行政机关和公务员的执法监督和工作指导，切实规范行政执法行为；

4．落实行政执法过错责任追究制，加强工作责任感；

5．加强自身的维权意识和法律观念。落实行政执法过错责任追究制，加强工作责任感；

第二节具体要求

（一）在执法理念上，自觉做到：

1.合法行政（依据合法、程序合法） 2.合理行政（人性化执法）

（二）在处理依据上，切实做到：

1.在事实认定上（认定事实清楚；证据确实充分；定性准确）

2.在适用法律上（适用法律正确；行政自由裁量合理）

（三）在处理程序上，依法做到：

1.程序合法（告知、事实、理由、依据、听证等；） 2.程序正当（公正、公平、公开）

（四）在调查取证上，认真做到：

1.及时、客观、全面；

2.合法（证据内容合法；即符合证据的“三性”要求；调取证据的方式和程序合法）

（五）在执法技巧上，落实好：

1. 充分听取当事人意见（陈述权、申辩权）；

2. 集体研究（谨慎）；

3.及时请示（权威）。

（六）在法律政策素养上，努力做到：

1．学习相关法律、法规和规章； 2．努力掌握行政执法相关法律知识。

第四讲相关案例分析

例一：袁志梅诉江苏省淮安市淮阴区房管局房屋行政登记案

【基本案情】

1999年10月，某小营服务站以新星房地产开发公司（以下简称：“新星公司”）的名义在鸿坤大厦南侧空地进行房屋开发，原告袁志梅与小营服务站达成购房意向，先后以自己的名义预付购房款计15万元，小营服务站向袁志梅出具收据，收款事由载明为：购买门面房。2003年下半年，原告袁志梅因与丈夫杨洪俊感情不和，向法院起诉离婚。2004年3月16日第三人新星公司职工濮超填写商品房买卖合同一份，由濮超代表出卖人签名，而在合同买受人签章栏，则是由濮超签上杨玉林（杨洪俊的父亲）三个字。

2004年3月29日，杨玉林凭借着购房合同等有关材料向淮阴区房管局申请办理房屋所有权证，同年3月30日被告淮阴区房管局审核同意并发放了以杨玉林为房屋所有权人的房产证，在房屋所有权登记审核表的家庭成员一栏，仅填写了秦维兰（杨洪俊的母亲）和杨洪俊两个人，没有填写袁志梅。2004年8月24日，袁志梅向江苏省淮安市淮阴区人民法院提起行政诉讼，要求撤销杨玉林房屋所有权证。

【一审】

一审法院经审理认为，房屋行政登记是行政主管机关依当事人申请，对当事人之间的民事法律关系加以记载，予以认可和证明的一种行政行为。登记机关对登记事项应作形式审查，这一形式审审查的法律基础是：申请人向登记机关依法提交的申请资料是形式、内容真实合法的，这也是申请人最基本的法律义务。“形式合法”属于登记机关形式审查职责范围。“申请材料真实合法”这一法律基础由申请人负责。如果申请人申报材料不实或不合法而核准登记，该行政登记因欠缺合法的事实基础，将导致登记行为的“合法性”仅具有形式意义，并

不具有实质意义。不具有实质意义的行政登记，势必影响该行政登记所应有的法律效力。本案被告淮阴区房管局在办理第三人杨玉林申请房屋权属登记过程中，依据申请人杨玉林提交的资料进行形式审核，程序合法，但因申请人遗漏申请主体，提交的合同签名方式与法律规定相悖，导致登记行为缺乏合法的事实基础，所发放的房屋所有权证依法应当确认无效。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第三项规定，判决如下：

确认被告淮安市淮阴区房产管理局向第三人杨玉林发放的淮房字第B200402224号房屋所有权证无效。

一审判决现已生效，当事人各方均服判，未提起上诉。

【相关法律分析】

本案是典型的行政登记与民事确权相竞合的案件。

（一）房屋权属登记的性质及登记机关的审查标准

房屋权属登记是指房屋权属登记机关依当事人申请，对当事人之间的房屋权属民事法律关系状态加以记载，予以认可和证明的一种行政行为。房屋权属登记属于行政确认行为，具有以下几个特征：

1、房屋权属登记是依申请而为的行政行为。登记机关不能以自己意志决定当事人是否享有某种权利，或者是否负担某种义务。

2、房屋权属登记是羁束性的行政行为。对于符合法定条件的申请，登记机关必须依法受理并予以登记；对不符合法定条件的申请，应当拒绝登记。总之，登记机关无自由裁量权。

3、房屋权属登记的功能在于产生公示公信的效果。房屋登记机关不是赋权行为，不创设权利、义务，登记行为仅仅是为了将权利义务状况记录在册，便于人们了解和查阅，给人们的行为提供合理稳定的预期。

登记机关的职责在于：审查申请人是否依法提出了申请登记所需要的材料，申请登记事项有无违反法律禁止性或限制性的规定，申请材料内容是否一致等。我国《物权法》第十二条明确了登记机构应当所履行的法定职责。

（二）房屋登记机关在登记发证时的审查义务

我国《物权法》第九条规定，不动产登记实行“登记生效主义”。同时，第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度”。建设部《城市房屋权属登记管理办法》第五条规定：“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证”。我国《物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”。

在实践中，对审查义务存在两种观点：第一，形式审查主义；第二，实质审查主义。我国《物权法》对此没有加以明确规定。

（三）具体行政行为的判断标准

根据我国《行政诉讼法》第五十四条规定，合法的具体行政行为的判断标准是：（1）主要证据确凿充分；（2）适用法律法规正确；（3）符合法定程序；（4）不超越职权；（5）不滥用职权；（6）不存在不履行法定职责的问题。

（四）本案一审合议庭讨论时存在的三种观点

第一种观点，应当判决驳回诉讼请求。理由是：房屋权属登记性质和作用决定了房屋权属登记机关只是依法负形式审查义务，不享有自由裁量权。法院审理此类案件也应遵循形式审查的原则，其审查范围应当与房屋权属登记机关审查的范围相一致。在本案中，第三人杨玉林提交的材料是齐全的，材料的内容也是一致的，虽然房屋买卖合同有不合法的地方，但是没有违反法律禁止性规定的事项，房屋权属登记机关登记程序合法，因此应当判决驳回诉讼请求。至于当事人关于房屋权属的争议，应当建议原告和第三人通过民事确权诉讼来解决。

第二种观点，应当判决撤销被告发放的房屋所有权证。理由是：房屋权属登记机关对于登记负形式审查义务，对此无异议。但是，据此认为法院对于此类案件的审查应当与房屋权属登记机关的审查范围相一致，是不合适的。为了更好的保护房屋权利人的合法权益，法院的审查范围应当大于房屋权属登记机关的审查范围。即：法院不仅对房屋权属登记的合法性进行审查，而且对当事人登记申请材料内容的真实性、合法性也要进行审查。或者说法院对房屋权属登记行为不仅负形式审查义务，对登记行为的事实基础也负实质审查义务。不能允许当事人以虚假材料来骗取登记。

本案中第三人杨玉林所提交的房屋买卖合同，存在着形式上的瑕疵；杨玉林的申请行为又漏掉了房屋共同所有人。因此，本案中构成房屋登记行为基础的事实行为是不合法的，也就是说登记行为的主要证据不足，应当依照行政诉讼法第五十四条的规定，判决撤销杨玉林的房产证。

第三种观点，应当确认被告发放的房屋所有权证无效。理由是：法院审理此类案件，其审查范围应当大于房屋权属登记机关的审查范围。其原因在于法院审查与房屋登记机关审查的性质是不同的，另外也是为了更好的保护当事人的合法权益。但审查标准也不宜过宽，房屋权属登记行为的事实基础是房屋所有权民事法律关系的真实有效，而民事法院关系的真实有效，而民事法院关系是否真实有效则是民事诉讼所要解决的问题。行政诉讼如果坚持审查这些内容，既有超越职权的嫌疑，又难以对民事法律关系和有关事实作出准确的判断，毕竟这不是行政诉讼所擅长的。因此，主张对房屋权属登记的行政行为负形式上的审查义务，同时，对登记行为事实基础的合法性负有限审查义务，即要求申请行为和其所依赖的申请材料不能存在明显的不合法之外。在本案中，导致登记行为没有取得法律上的效力的原因在于：登记行为事实基础的明显不合法。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第五十七条的有关规定，被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。从判决的效果看，本案中判决确认登记行为无效，既能保护当事人的合法权益，又能避免其他判决形式的种种不足；既考虑到了登记机关已经尽到了合理的注意义务，又对登记申请人的违法行为作出了否定性法律评价。而且，还为当事人通过民事确权诉讼，最终解决问题扫清了道路。一审合议庭最终采纳了第三种意见。一审判决是正确的。

例二：吕高成诉沛县房产管理局商品房预售合同登记管理案

【基本案情】

2002年2月1日，被告沛县房产管理局对原告吕高成与第三人沛县汽车运输公司所签订的商品房买卖合同（预售）进行了登记备案，登记备案合同所涉房屋为沛县汽车运输公司开发的综合楼一层门面房22＃、23＃。 2003年10月23日，被告沛县房产管理局依据沛县汽车运输公司2003年10月20日出具的沛县汽车运输公司已与蒋忠签订了该处商品房买卖合同的证明，为双方办理了合同登记备案，并撤销了吕高成的商品房买卖合同登记备案，但没有告知原告。原告根据被告2004年12月10日出具的一份证明，才知被告已将其持有合同的登记备案撤销。原告吕高成遂向沛县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告沛县房地产管理局的登记备案管理行为。

【一审】

一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条第二款、建设部《城市商品房预售管理办法》第十条的规定，被告沛县房产管理局系商品房预售合同的登记备案机关，具备行政主体资格。被告撤销对原告的商品房预售合同登记，并给他人办理了登记备案，系一种行政管理行为，影响到原告优先购买权能否实现等权益，对原告的权利义务产生了影响，原告不服该行为提起诉讼，属于人民法院行政受案范围。被告作出对原告撤销登记备案的不利行为时，没有告知原告，又另行为他人办理了登记备案，剥夺了原告的陈述、申辩和质证权，属程序违法；被告撤销登记备案仅依据第三人沛县汽车运输公司申请，没有进行相关事实的调查，没有尽到审查义务，属事实依据不足，依法应予撤销。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目、第3目的规定，作出一审判决：撤销被告沛县房产管理局2003年10月23日作出的蒋忠所持商品房预售合同登记备案的行为。案件受理费80元，其他诉讼费700元，由被告沛县房产管理局负担。

【上诉】

被告沛县房产管理局及第三人沛县汽车运输公司均不服，向徐州市中级人民法院提起上诉。

沛县房产管理局上诉称：现有法律规定的登记备案制度对当事人权利义务不产生实际影响，本案不属于人民法院受案范围；我局撤销商品房预售登记备案的行为，没有任何法律法规规定须告知当事人，须听取其陈述、申辩、质证，一审判决认定我局行为剥夺了原告吕高成的陈述、申辩、质证等权利，属于适用法律错误，于法无据。故应驳回吕高成的起诉。

沛县汽车运输公司上诉称：我公司与被上诉人吕高成从未发生过商品房买卖关系，也未收过被上诉人购房款，被上诉人吕高成是利用上诉人已签字盖章的空白合同自己填写的购房协议，其持有的商品房买卖合同为虚假合同，公司对被上诉人持有商品房买卖合同并备案一事一无所知。因此，沛县房产管理局依法撤销吕高成的合同登记备案符合法律程序，一审作出的判决属适用法律错误，请求二审法院依法改判。

【二审】

徐州市中级人民法院经审理认为：房产管理机关对商品房买卖合同的登记备案行为，影响到相关当事人房屋优先购买权的实现，对当事人的权利义务产生影响，应属可诉的具体行政行为。沛县房产管理局仅依据沛县汽车运输公司出具的“证明”，即作出撤销对吕高成登记备案的行政行为，属事实依据不足，一审法院予以撤销并无不当。上诉人沛县汽车运输公司认为被上诉人吕高成所持商品房买卖合同为虚假合同，应通过其他程序予以确认。一审法院在吕高成请求确认沛县房产管理局撤销对其本人的房屋备案行为无效，并请求予以恢复的前提下，判决撤销沛县房产管理局给�