|
汪光焘
（二00四年四月十六日）
同志们：
这次全国建设系统贯彻实施行政许可法工作会议，志峰同志代表部党组作了工作报告，总结了前一阶段建设系统贯彻实施行政许可法各项工作的进展情况，研究分析了当前工作中存在的问题和不足，对下一阶段继续抓紧做好行政许可法实施前的准备工作、加强法制建设、全面推进建设系统依法行政、加快建设行政管理职能转变和制度创新作了进一步的动员和部署。会议还表彰了一批法制工作先进单位和先进工作者。刚才，国务院法制办的同志到会作了行政许可法辅导报告，对于我们加深理解行政许可法的立法宗旨和精神实质是很好的帮助和启迪。下面，我讲三个问题。
一、关于会议的基本评价
昨天大家结合实际分组讨论了志峰同志作的工作报告，发言很踊跃。大家一致认为，会议主题明确，重点突出，效率很高，开得很好。在行政许可法即将正式实施、各地正紧张地进行行政审批事项的清理和配套制度建设、遇到许多新情况新问题的关键时候，部里召开这次会议，非常必要、非常及时。会议及时沟通了各方面的信息和情况，分析了当前建设系统贯彻实施行政许可法各项准备工作中遇到的突出矛盾和问题，提出了有针对性的意见和要求，研究探讨了解决问题的具体措施，对建设系统加快各项准备工作，扎扎实实地贯彻实施好行政许可法，加快职能转变和制度创新是一个有力的促进，对各地的工作具有重要的指导作用。
大家普遍谈到，会议工作报告内容实在，观点鲜明，要求明确，措施得力；对当前存在的问题分析透彻，切中要害，不回避矛盾；对下一阶段工作的要求和部署，目标明确，针对性强，抓住了要点。这不仅说明部党组对贯彻实施行政许可法高度重视，也说明部里掌握全面情况，了解地方实情，体现了求真务实、开拓创新的精神。大家感到，通过会议交流和讨论学习工作报告，澄清了许多模糊认识，进一步统一了思想，明确了任务，增强了贯彻实施行政许可法、推进建设行政管理体制改革、加快职能转变、建设法治政府的信心和责任感、紧迫感。
在会议讨论过程中，大家提出了一些问题和建议，主要集中在以下几个方面。
一是企业资质管理的问题。大家都认识到现在的管理方式不符合许可法的要求，但如何改革，面临许多实际困难。比如由省厅、部里直接受理和审查，人员、精力有限；审批期限、及时受理、年检等都存在许多具体问题。资质管理占用了我们机关大量的人力、物力。这些意见有针对性，也是进一步要研究完善改进的。这里关键是资质审批属于程序性审查，标准要科学、明确、公开，资质管理的重点是事后监督。从方法上讲，应当健全电子政务系统，通过网络来实施审批、年检，简化手续，方便管理。比如，提供虚假情况取得资质的，要撤销许可；有违法行为的，要严格依法查处，并列入不良记录，上网公示。
二是行政许可事项的定性问题。大家提出，目前国家、地方对许多项目的定性口径不一。如年检，部里认为不是一个单独的许可事项，而在一些省里清理时，认为年检也是一道单独的许可。我们认为年检是加强对许可事项实施监督的一种方式，主要目的是考察被许可人从事许可事项的情况，依法处罚被许可人违法违规从事许可事项的行为。不能把年检变成变相的许可。年检中存在的繁琐、收费期限过长等问题必须改变和纠正；如果通过其他方式能够实现有效监督的，也可以不设年检。
三是事业单位实施许可问题。大家担心的是，一方面我们有些基层的管理机构本身就是事业编制，短期无法纳入政府序列。另一方面如果把审批项目收回到机关，一些事业单位、行业组织无法生存。这个问题有历史原因，建设系统比较突出，其他部门也存在。国务院法制办正在对各部门事业单位实施行政许可的情况进行摸底，对于需要纳入行政序列、或可能造成一些事业单位生存的问题，正会同有关部门研究解决方案。部里向培炎副总理汇报房屋拆迁工作时，专门汇报了许多地方拆迁管理机构属于事业编制的执法主体问题，目前正在与中编办、财政部等部门研究解决方案，也建议各地要研究解决办法。
四是综合执法问题。许多省厅反映，实施相对集中处罚权或者综合执法后，城市管理的综合执法到底由谁负责。一些地方，如福建省、山西省，综合执法局主动要挂靠省厅。这里面有一个行政管理职能与具体执法职能的衔接问题。下一步，部里要对这方面的情况做进一步的调查研究，也包括许多地方城建执法队伍和着装的问题，向有关部门提出建议。原则是有利于提高执法效率，保证行政管理职能与具体执法职能衔接顺畅。
五是有关配套制度建设问题。许多同志建议由部里统一制定配套制度。有些制度，比如建设行政许可中需要听证的重大事项范围、听证程序和规则等，部里考虑制定统一的制度规范。有些制度是关于具体项目的操作流程的规定，比如在办公场所公开条件等，每个项目都要明确，有一个项目就要制定并公布相应的具体程序，这些需要实施项目的机构按许可法的规定逐项落实。还有一些配套制度，如责任追究，部里下发了行政执法责任制的意见，但具体到对实施许可责任人的过错行为予以行政处理，还要按干部管理权限由各级机关具体细化。部里这次研究起草了部机关行政许可工作责任追究制度，具体提出对承办许可的部机关工作人员过错追究的办法，可以供地方参考。
还有取消项目的后续监管问题、行政许可与日常行政管理的关系问题、统一受理与统一送达的操作问题、职能交叉问题等等，这些问题，部里都要认真研究，抓紧作出具体安排。
二、关于加快建设部门行政管理创新和职能转变
家宝同志在不同场合多次讲话中指出，在国务院召开的全国贯彻实施行政许可法工作会议再次强调，“政府职能问题是政府管理的核心问题。政府管理创新，关键在于政府职能转变取得实质性进展，”强调要“以贯彻实施行政许可法为契机，加快政府职能转变”。建设系统要全面贯彻好行政许可法，必须认真学习领会贯彻家宝同志讲话精神，加快建设部门行政管理创新和职能转变。
（一）认真总结建设行政管理改革的历史进程，进一步转变职能和创新管理制度
建设系统改革可以说起步是早的，改革措施在过去的历史条件下是正确的，实践证明是有效的。比如，建设工程管理。计划经济条件下主要是政府投资工程，政府管理建设工程是从企业到工地全过程的管理；1983年我国提出有计划的商品经济时，沿海地区建筑市场开始放开，推动施工企业间的竞争；随着建筑市场的形成，建立企业资质管理制度，实行市场准入；针对建筑工程质量问题，建立施工许可、建筑质量监督、施工图审查、建设工程监理制度；针对政府投资工程中的腐败问题，又提出建设工程招投标制，建设有形建筑市场，同时打破部门垄断、地区封锁，逐步形成了统一的建筑市场等，随之建立起了设计、施工、监理资质管理，建设工程施工许可等。又比如住房。计划经济时政府和企事业单位管理公房，发证、负责公房维修；后来针对分散建设的问题，提出改革建设方式，推行统一组织、综合开发、配套建设；国有土地有偿使用，引导土地使用权出让转让，推动房地产市场起步，都是建设部门率先推动改革的；住房制度改革不同阶段的不断深入，提租补贴、公房出售、建立公积金、停止住房实物分配，居民解决住房问题主要通过市场购买普通商品房；通过经济适用房和建立廉租房制度保障低收入家庭住房供给等；推进住房市场化进程，房地产市场逐步形成并日趋活跃。随着城镇化进展加快，又提出房地产市场要适应人口流动和农民进城的要求。相应的建立了开发企业资质、商品房预售许可、物业管理企业资质、经纪人资格等。又比如市政公用事业。针对城市市政公用设施短缺，提出市政公用设施有偿使用、收取城市建设配套费，提出“以路带房、以房养路”、“以地生财”、“拍卖经营权、冠名权”等筹集建设资金；针对政府对市政公用事业包揽的弊端，实行市政公用产品、服务价格改革等；随着市场经济体制的建立，逐步转变市政公用设施只能由政府投资建设、垄断经营的观念，提出推进市政公用事业市场进程，在保持政府投资力度的同时，推进投资多元化，建立市政公用事业特许经营制度，允许和鼓励企业、个人投资建设经营管理市政公用设施，等等。建设系统的一系列改革，极大地促进了建设事业的发展。没有这些改革与突破，建设事业就不可能取得今天的成就。
随着经济体制改革和行政管理体制改革的深入，社会主义市场经济体制初步建立，行政许可法贯彻实施，要求把那些不符合市场经济要求的、可以由市场调节和企业自主决策的事项交给企业，放权于市场，减少对微观经济活动的直接干预；要求建设法制政府，依法行政；要求行政许可必须遵循合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则。新的形势对建设部门的行政管理职能和管理方式提出了新的要求，建设部门过去运用的一些行政管理措施的实施条件发生了变化。要适应这种新形势与要求，建设部门必须解放思想、实事求是、与时俱进；必须转变观念、转变职能、转变作风、转变方法；必须继续深化建设行政管理体制与方式的改革。比如机构问题。过去为加强建筑工程质量监督管理，各地建立了作为事业单位的质量监督站，实行收费管理，依靠收费来保持一支管理队伍。这是我们过去行政管理的一项成功改革经验。现在按照行政许可法的要求，事业单位不能作为执法主体，行使行政管理不能收费。过去是合理的管理方式现在有失公平且不合法，就不能再执行了。工程质量监督是一项行政职能，更好地行使这项职能，就要研究机构要不要调整，管理如何创新的的问题。又比如，资质管理，执业资格管理，已被取消行政许可的后续管理，要研究行政许可法实施后的管理方式问题。这些都是改革、发展过程中出现的问题，只有用发展的思路、改革的办法来解决。
行政许可法的实施，是建设部门加快管理方式创新和职能转变的一个契机。行政许可法要求要依法许可，并规定了可以设立许可的条件和权限。这就要求我们不能仅仅去靠设立行政许可去管理，需要转变职能转变方法。行政许可法7月1 日就要实行，规定了行政许可办理时限要求，必须强制执行，同时又规定要有公众监督，不符合法律规定的行政许可必须改进。这将有利于推动建设部门的管理方式创新和职能转变。
（二）按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，认真研究建设部门的职能转变问题
贯彻实施行政许可法，要立足当前建设工作的实际，按照实施行政许可法的要求，切实做好各项准备工作。同时，还要从全面建设小康社会目标、从实践“三个代表”重要思想、从树立和落实科学发展观的要求来改进建设部门的工作，将建设工作与宏观经济发展紧密结合起来，将建设部门的日常工作与党中央、国务院关注的问题结合起来，将解决当前建设领域存在的问题与推进建设事业长远发展紧密结合起来；要按照中央确定的“社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，思考建设部门的职能定位和作用，在重视经济调节、市场监管工作的同时，更多研究社会管理和公共服务职能。
从当前现状与长远发展来看，建设部门的职能定位，首要的是城乡规划。城乡规划是实现城乡经济和社会发展目标的重要公共政策，是政府用以保护生态与自然环境，合理利用资源，统筹安排城乡发展建设空间布局，维护公正与公平的重要依据。城乡规划工作是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域，是建设部门对城镇发展和建设进行综合调控的手段。要从科学发展观和“五个统筹”的要求来审视城乡规划工作。当前，建设部门重视城乡规划的力度还不够，必须大力加强。第二完善适合中国国情的住房制度。提高居民居住水平是全面建设小康社会的重要内容。进一步完善城镇住房制度改革政策，研究城镇化过程中人口流动和进城务工农民的住房问题，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或者承租普通商品房；强化政府住房保障职能，建立和完善廉租房制度，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。要加强村镇规划，引导农民建房，改善农民的居住环境。第三是建筑市场、房地产市场、市政公用市场的规范与监管。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是投资体制改革和土地使用制度改革的深入，建设部门的管理职能都必须进一步适应这种深刻变化的要求。建筑业、房地产业是国民经济发展的支柱产业，保持持续健康发展至关重要，要进一步规范市场主体行为和加强市场的宏观调控与监管。市政公用事业是城市经济社会发展的基础，推进市政公用事业市场化进程，加快市政公用设施的建设，对于促进经济社会发展，改善人居环境，提高居民生活质量具有十分重要的作用。要大力培育市政公用市场，完善市政公用产品、服务标准，加大市场监管力度。第四是完善标准体系。标准是技术法规，是政府进行市场监管的依据。要尽快建立适应市场经济需要的科学的标准体系。
积极探讨建设领域的中央、省、市、县的事权关系。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任”。这是我们研究和探讨各级建设部门行政管理责权应当遵循的总的要求。建设部门要依法行政，必须按照中央的要求，认真研究和逐步理顺中央与地方建设行政管理的事权关系，明确各自的权力与责任。比如在规划管理上，中央、省、市政府城乡规划管理事权，大体上可以作个划分。省域城镇体系规划、86个城市的城市总体规划和重点风景名胜区的规划，由地方政府组织编制，建设部组织国务院有关部门审查，国务院批准。城镇体系规划由省、自治区政府组织实施，由建设部会同有关部门进行监督；86个城市总体规划由城市政府组织实施，由建设部和省、自治区政府监督；国家重点风景名胜区规划由所在地市、县政府或者国家重点风景名胜区管理机构组织实施，由建设部和所在省、自治区进行监督。规划实施的监督权早就赋予了建设部和建设厅，省、自治区监督规划实施是建设厅的职责，现在还太弱，我们要加快推行规划监督员制度和省级规划委员会工作制度。又比如，我们强调要建立统一规范的建筑市场，但有些省会城市建立了两个有形建筑市场，省建设厅建一个，市建设局建一个，在一个城市还做不到统一。建设厅由直接管理改为进行监督会更好。
（三）大力弘扬求真务实精神，加快建设行政管理方式的改革与创新
行政许可法的立法宗旨、原则和一系列制度、措施，是对行政许可制度本身的重大改革和创新，对政府管理理念、管理职能、管理体制、管理方式，以及政府工作人员的行为方式，提出了新的要求。建设系统管理的行业多，行政审批多。建设部门的工作要适应社会主义市场经济体制的建立和完善，适应深化行政管理体制改革，必须按照“三个代表”重要思想和科学发展观的要求，大力弘扬求真务实的精神，切实转变观念、工作作风，改革和创新建设行政管理方式。胡锦涛总书记在中央纪委第三次全体会议上的讲话中提出，要在全党大力弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风。要贯彻落实好“三个代表”重要思想和十六大精神，抓好发展这个党执政兴国的第一要务，落实全面、协调、可持续的发展观，实现经济持续快速协调发展和社会全面进步，必须大力弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风。求真务实，就是要认识规律、把握规律、遵循规律和运用规律。
当前我国处于快速发展阶段，建设事业也处于快速发展时期，会不断出现一些新情况、新问题，有些可能是我们已有的经验和措施难以应对的。我们必须本着求真务实的精神，加强和改进建设工作；本着求真务实的精神，认真研究和解决建设事业发展中出现新情况、新问题；本着求真务实的精神，加快建设行政管理创新和职能转变，从而提高建设部门的执政能力。当前在抓工作中，思想上要牢固树立科学发展观，围绕实现“五个统筹”考虑问题；决策方式上要实行科学民主决策；工作方法要注意行业发展的特殊要求。比如推进城镇化工作中，我们就必须结合中国国情，将推进城镇化与解决“三农”问题来统筹考虑，在抓好大中小城镇发展的同时，必须重视小城镇的发展与建设，认真研究推进小城镇发展的工作方式与手段。又比如规划管理，要充分发挥城乡规划的综合调控作用，关键是提高规划的科学性，强化规划实施的监督。只有将城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划、风景名胜区规划的内容明确，将其功能作用有机结合，才能使规划的监督管理有科学的依据，才能实现规划的有效实施，才能实现规划对城乡建设和发展的调控。比如建筑市场。现在经济快速发展，投资多元化，建设规模很大，要搞好建筑市场的监管，通过市场引导企业发展，必须全面系统研究建筑业改革。在管理体制上，必须研究设计管理能不能独立于建筑市场之外，本应该是统一的市场是否要多部门管理的的问题，从而调整管理方式。又比如，在市一级，建设行政管理分割为相互独立的几个部门管理，是否必要、科学，必须研究市一级建设行政管理统一的问题及统一的方式，进行适当的调整。
经过行政审批清理，目前保留了一批建设行政许可项目。根据市场经济的发展需要，按照建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的要求，依据行政许可法明确的行政许可的依据、条件、程序、时限都必须公开、透明的规定，这些保留的行政许可在依据、条件、程序、时限方面都还需要进一步改进和完善。比如说施工图审查是为了保证公共安全、公共利益，是必要的，政府到底应不应当进行审查，谁来审查，责任是谁，有没有必要进一步完善。核发施工许可证的一个重要条件是建设资金到位，从拖欠工程款的情况分析，很大比例是建设资金不到位引起的；核发拆迁许可证的一个重要条件是拆迁补偿安置方案落实，从因拆迁引起的群众上访情况分析，较大比重恰恰是由于拆迁补偿安置方案不落实导致的，这就需要我们认真研究改进施工许可、拆迁许可管理方式。现在开展清理拖欠工程款、解决城镇房屋拆迁问题，还有一个很重要的方面就是加强部门的协调与合作。
三、关于贯彻这次会议精神的几点要求
贯彻落实这次会议精神，落实会议提出的各项要求和措施，要注意以下几点：
第一，认真学习志峰同志作的工作报告。报告结合建设系统的实际，有针对性地提出了贯彻实施行政许可法的一系列工作要求。许多问题报告中都提出了处理和解决的指导性意见。参加会议的同志们回去以后，要在建设系统内部广泛传达会议精神，认真传达学习工作报告，结合各地的实际认真贯彻落实会议提出的各项措施。
第二，加强沟通协调。部机关与地方要进一步加强沟通，及时通报有关情况，及时反映工作中存在的困难，及时协调解决工作中遇到的困难和矛盾，上下协同，形成合力。各地建设主管部门要抓紧向地方党委和政府汇报会议内容，抓紧与地方审改办、法制办协调沟通，积极争取有关部门的支持与合作。
第三，加强依法行政建设。国务院刚刚颁发了关于全面推进依法行政的实施纲要，确立了建设法制政府的目标。家宝总理和国务院关于贯彻实施行政许可法的工作安排意见等有关文件，都反复强调要加强法制机构建设，充实人员，保障经费，充分发挥他们的作用。贯彻实施行政许可法，时间紧迫，任务艰巨，没有一支有战斗力的公务员队伍，就难以做好各项工作。各级建设主管部门特别是主要领导同志，都要重视队伍的建设，健全工作机制，保障工作经费和条件。
同志们，在大家的共同努力下，建设系统贯彻实施行政许可法工作实现了良好开局，但下一步的工作任务更重，工作要求更高。做好贯彻行政许可法的各项准备工作，关键在统一认识，狠抓落实。各地要以“三个代表”重要思想为指导，紧密结合当地实际情况，根据会议的部署，带领建设系统广大干部职工，真抓实干，开拓创新，以贯彻实施行政许可法为契机，把建设系统依法行政工作推进到一个新的高度，加快建立建设行政管理新体制，努力推动建设事业的改革与发展取得更大的成绩。 |