中国城市网专家顾问

北京大学环境学院城市与区域规划系主任吕斌教授

吕斌教授认为：

1、十一五期间，工业化战略仍然是我们的国家战略。在工业化战略没有变的前提下，城镇化的战略仍然没有变。城镇化不是一种由农业人口向非农人口简单的转移，而是要全面地实现一种健康的城市化。

2、要稳步推进健康城镇化的进程，坚持走一条具有中国特色的城镇化道路。

3、在未来五年或者更长的时间里，区域统筹和城乡统筹跟城镇化的模式关系更密切了。城市群是解决大中小城市和城乡协调发展的最好的空间尺度。

4、社会主义新农村建设一定会成为未来几年的一个重点，这对于我们城镇化整个的格局会有非常重大的影响。

5、要从经济、社会、生态环境、空间和文化五个维度上建立一种可持续性城市管理的机制。

      这次十一五规划最重大的转变之一是从计划到规划的转变，这显然不是一种计划经济体制下的概念了，我们对未来的预测最后要给予一种由市场来实现的想法。这一次规划实际上是我国进入二十一世纪，在改革开放二十几年取得了重大成就的关键时期的一个关键的规划，是一个非常战略性的规划。这句话说起来很简单，但是里边孕育了非常深的含义。改革开放以来，我们在各个方面都取得了举世瞩目的成就，但是在我们人均GDP已经达到了1000美金这个阶段的时候，怎么实现一种可持续、稳步的健康的发展，是不是能够按照我们的计划全面地实现小康目标？要从质量上真正地全面地实现这个目标，从现在开始，特别是十一五规划期间是非常关键的五年。我们在取得重大成就的同时，也产生了很多问题，这也是城市化历史上大家都遇到过的一些问题。当然因为我们的人口规模，我们国家的底子，很多问题表现得比较集中，但是总的来说，现在后工业化的那些国家也曾经经历过这样一个阶段，当然他们大概比我们要简单，没有我们来的速度这么快，规模这么大，问题这么错综复杂。

      这个规划还是一个建议，还没有最后出台。里边最突出的，给我感受最深刻的，可以用建设和谐社会来概括，这个目标在世界历史上是有创意的。要在继续坚持发展是硬道理的基础上，树立科学发展观。实际上非常素朴地去理解的话，给我们最重要的信息，就是要转变发展模式，或者说转变一种观念。这五年对我国各行各业来说至关重要，简单地追求数量上的发展，无论是城镇化的速度、GDP的速度，显然都有了很大的问题。在此基础上，如何提高发展质量，落实五个统筹，全面实现经济和社会、环境的协调可持续发展，是这五年规划里边需要努力的一个方向。基于这种基本的理念和指导思想的学习，我对城镇化的理解，主要有这么五个方面：

稳步推进健康城镇化的进程

      第一，对于城镇化来说，工业化战略仍然是我们的国家战略，必须推进工业化。在工业化战略没有变的前提下，中国要实现和平崛起，实现全面的小康，立于世界民族之林，解决三农问题等等，城镇化的战略仍然没有变。但是在这里边，中央给我们提出了一个非常重要的信息，需要我们思考和努力付诸实践的，是这不是一种农业人口向非农人口简单的转移，而是要全面地实现一种健康的城市化，稳步推进健康城镇化的进程，这是我的第一个理解。那么显然，今后五年的趋势，稳步和推进是关键。你任何的转型，都应该在稳步基础上推进。既要稳步，还要推进，这是非常重要的。这就涉及到我们要重新审视、科学地论证我们城镇化的速度、规模，包括格局问题。现在东、中、西部三大战略，加上东北老工业基地的振兴，国家的政策实际上是很到位了。在这个大的框架之下，我们的城镇化的格局，包括规模和速度，应该有一种科学发展观指导下的非常实事求是的目标，这是非常重要的。前几年我们是1.44个百分点的增长速度，现在看来，从全国平均水平来说，这个目标还是高了。一般意义上来讲，我也非常同意大概在0.8个百分点上下，或者在发展快一点的地方，条件好一点的地方，接近1个百分点。

      在这个基础上，健康城镇化很重要的一点，就是城市化不仅仅是一个量的追求，最重要的是要追求一种质量，这是我们当前最应该努力的。这种质量怎么去理解，也是当前我们一个非常重要的、需要思考的问题，我觉得我们当前最应该追求的是一种社会公平意识下的质量，这可能是比较重要的。个别人的质量和全民的质量，包括城乡之间的差距、东中西部的差距，实际上都可以用质量来概括。稳步推进健康城镇化，反映在人口集聚的速度、区位都可能带来一些变化，当然这主要是集中在珠三角、长三角和京津唐三大城市密集区是怎样一种格局，我觉得这方面有很多研究，我也有兴趣来做这个研究，参与这些事情，这是第一点。

走有中国特色的城镇化道路

      第二点，未来的趋势，或者说给我们的任务，实际上是我们要坚持走一条具有中国特色的城镇化道路。这不是简单地说我们不接受西方的东西，或者说我们东中西怎么样。中国的特色是什么？中国是一个人口多，土地资源比较紧缺、宜居的环境还不是那么理想的一个地方，这是中国的特色。再一个就是在中国的近现代史上，经历了很多特定的历史过程，所以我们的经济基础、工业化的基础都还比较弱。尽管我们取得了很多的成绩，但是我们必须看到，我们付出的努力是很大的。在这个基础上，现在我们要加速城镇化，全面推进小康，要坚持中国特色，具体有这么几点需要我们来集中思考，付诸实践的。

      第一，基于我们的特点，我们要有一个安全意识。所谓的安全意识，用我们的行话来说，就是一个承载力的意识。我们的城镇化，必须有一个承载力的概念。承载力的概念，通常地，强调得比较多的是两个承载力，或者说是两个安全问题。一个是基于粮食安全底线的土地承载力的问题，我们是一个13亿的大国，必须重视粮食安全问题，这不是说你有钱没钱在国际上能不能买的问题，不是那么简单。粮食安全问题，土地的承载力问题，实际上是我们城镇化规模非常重要的一个约束条件。

      第二，是生态或环境的安全格局的问题。这里边就有一个环境的容量的问题。我们的土地资源很紧缺，除此之外，水资源等很多资源也不是无限的。比方说北方有些地方是缺水地区，南方在量上不缺，实际广义地说在质上也是缺水的，这个承载力实际上也对我们城镇化的模式，包括规模和速度，都应该成为一种约束条件。

      第三个承载力我们谈得很少，最近有些专家在谈，我也是非常赞同的，实际上就是我们在城镇化的过程中，在人口向大城市、中等城市转移的过程中，绝对不能简单地追求放下锄刀我就是城镇人的做法。那么这里边就还有一个承载力——就业岗位的承载力，我觉得这确实非常重要。没有工业化的基础，没有就业岗位的支持，城镇化绝对是不健康的。所以下一步，包括解决城乡之间的问题，包括一些社会保障和教育问题，在做这个的过程中，我个人觉得过分地计划地去推行还是有问题的。

      在这三个承载力的基础上，我们城镇化的道路，我们的模式问题是一个非常大的问题。这里边，简单地说，我的想法是不能走美国的路。当然不是说美国不好，美国的很多经验我们需要学，但是我们一定要走集约化城镇化的道路。我们要建设节约型的社会，对于城市规划、土地利用来说，建立一种集约性的城市是非常重要的，在这里面紧凑城市的模式还有很多值得讨论的地方，有很多课题可以研究。但是我们在宜居、环境、舒适的前提下，怎么实现集约化的这样一种模式非常重要。

      城市的规模，包括我们的住居形态，你是大户型还是200-300平米？300-400平米都不少见，这就有问题了。中国特色的城镇化道路，这是个非常现实的问题，不是说我是中国人，走的一定是中国特色的东西，其实回过头来想想，我们现在走的模式，我看基本上都缺乏中国特色。除了在体制上能够强调我们的个性之外，都是学人家的。我们的很多环境问题、土地问题、城市问题，一步都没超过西方走过的那些弯路。当然我们有客观的原因，来得快，问题复杂。这是我对城镇化的第二点理解。

      中国特色的城镇化道路，这里边我主要强调有三个承载力的问题。树立一种集约化的增长模式，这是非常重要的。在这里我还要补充一点，我们必须认识到我们文化的特点。所有的城镇化的模式，包括工业化的模式，绝离不开文化的背景。我们的很多模式，包括我们自己在做规划也好，离开了中国这种传统的背景，我觉得就会有问题。我们的和谐社会，多少要和西方的价值观、背景有差异。什么叫和谐？尽管它是个很抽象的概念，但是有很多具体的问题需要我们去解决。

重视城市群的规划

      第三，在未来五年或者更长的时间里，区域统筹和城乡统筹跟城镇化的模式关系更密切了。实际上回顾我们的城镇发展战略，小城镇大战略也好，或者是集中、优先发展大城市也好，还是有很多可以反思和总结经验的地方。我们自身几年的实践发现，无论走哪个极端都是有问题的。所以首先应该坚持大中小城市和小城镇协调发展的这样一种指导思想，然后提高城镇整体的发展能力。这里边就有一个从整个国土尺度上的合理布局的问题。这一次胡锦涛总书记在讲话中，谈到了要充分地借用市场对于城镇的集聚力量。这句话我还需要理解，但是我想这给了我们一个信息。我是反对用企业经营的手段来经营城市的，但是市场的力量是需要的。所以怎么引导国家的一些大型基础设施的投入等等，还是很关键的。

      关于区域协调和城乡协调的问题，既然是强调协调发展，在这种大中小城市协调发展的过程中，我觉得要抓好两头。第一，要把中心城市继续做强。实际上中央也谈到了要增强大城市，特别是区域中心城市要做强。另一头，要注重、关注、扶持县域经济的发展。这里边最近有些讨论，我还是比较赞同有些观点。对于中小城市是不是要注意自己的比较优势和自己的一些特色，这个我觉得很重要。因为都想把自己做成最强最大的，做不了最大的，一定要把它做成最强的这种观念，某种程度上，我觉得跟科学发展观还是有冲突。那么，在抓好这两头的同时，实际上我们还要引导小城镇和农村的建设。通过城市以城带乡，也是这一次比较明确的一个观点。

      这是我对区域协调和城乡协调这两个方面的理解。在这次会议上，一些经济学家非常认可城市群和都市圈，或者说都市区的这样一种规划，这给我的印象非常深。很多经济学家谈到了应该重视城市群的规划，城市群的集聚能力。我的理解，在城市群这个尺度上，我们最主要要做的事情，第一是协调，或者说主要就是协调，当然这种协调可能会有几种不同的背景。最近我参加了很多规划的论证、评审，包括海南的，武汉的等等，我觉得协调是最重要的。但是协调分各种不同的类型，我们大中小城市解决协调发展问题，最好的空间单元就是城市群。当然，从大的国策者来说，东中西部的发展战略是一个大的战略，如果再在下一个层面，在实践的层面，解决大中小城镇，包括大中小城市和城乡的协调发展，最能够涉及到关键问题的，还是城市群这个空间尺度，这是我的想法。之所以这样，就是城市群的这样一个尺度里边能够解决协调问题，或者说我主张通过这个规划，来协调发展问题。当然这里边协调可能有几种类型：一种是像珠三角的这种协调问题，包括资源共享等各方面矛盾冲突上的一些协调。我曾经说过，珠三角的城市群的规划具有非常的特殊性，或者简单地说，它在全国不具有全面推广的普适性的意义，这是一种协调。还有一种比较有普适性意义的，像山东半岛，或者成都平原，这些地区有了相当的基础，它们的协调主要体现在结构优化上。在城市群的这样一个尺度上，怎么能够实现结构的优化，这个概念非常重要。结构的优化实际上跟协调是相关的，所谓结构优化，就是有所为有所不为，不能你大城市要做成领头羊，我小城市也不服输，也要争，这就有问题了。当然这种意识也不是一件坏事，但是在科学发展观的指导下，是不是应该有一个协调意识，就是大家有一个合理的分工，大城市也要把有些利益让给周边的城市，让给中小城市，这个非常重要。我们的城市群的这种协调，城乡统筹也好，区域统筹也好，非常重要的是在一个更大的空间范围里边怎么样去实现资源的各方面的优化，我们现在缺的就是这个。恶性竞争，然后互相拆台，结果谁也没得到好处。我觉得要解决这个问题，很重要的还是在城市群这个尺度上去做，它不仅仅是一个空间的规划，一定要有社会经济规划做基础，并且也要有空间规划。如果只是传统的社会经济计划，不落到空间上，也是有问题的。那么这里边当然要体现在我们的国土利用规划以及一些层面的内容中。比方说，土地安全问题，粮食安全问题和生态环境的安全问题。所以我个人觉得，在今后的五年里边，城市群的规划应该成为我们研究区域协调问题的一个非常重要的空间尺度，或者一种规划，当然它不是一个法定规划，无论从哪个意义上讲。但是我觉得这个过程很重要，大家形成价值观的共识很重要。最近我觉得很兴奋的是，很多经济学家非常认可城市群的概念，包括国务院发展研究中心的一些人。

      另外，在区域协调或者城乡协调方面，城市区、都市区，或者都市圈这个层面的协调也是非常重要的，特别是城乡统筹的问题。刚才我讲了城市区对于区域统筹，特别是大中小城市和城镇的统筹问题是非常重要的。城乡统筹的问题，要通过城市区的这样一个空间尺度来解决。因为我们现在城市都很大，城市要脱离狭隘的城市建设区和乡村、包括郊区分开去做的观念，要一体化地去做。城市区不是一个行政辖区，也区别于城市经济区的概念。城市区是在强调城市经济联系为主要联系的基础上，空间上的一个密集区。根据我最近的实践，城市区有三种可能：第一种，城市区大于城市行政区划。另外一种，是正好等于城市行政区划。还有，小于的也有。比如说，哈尔滨还有湖北的宜昌，它们的城市区小于行政区划。像哈尔滨很有意思，因为哈尔滨市本身就在市域的很偏的一个地方，180公里的范围居然没出它的行政区划。就这种地方，城市去讲紧密联系的话，就要小于行政区划。而像我做的济南都市圈的规划，那就是1+6，几个地级市，什么泰安、淄博、滨州、聊城全在里边了。城市区实际上是紧密联系的，无论它等于行政区划也好，大于或小于行政区划也好，我们都要淡化行政区划的意识，然后在这个空间范围里，或者说在一个比较大的范围里，来重新考虑城乡一体化，特别是产业功能在空间中的组织问题。否则的话，我只能在城市里边放，或者是我下面的小镇都是搞自己的，这个就有问题，因此统筹很重要，这里边其实也有一个结构的优化问题。

建设社会主义新农村

      第四点，社会主义新农村建设现在讨论得很热，听说中央正在秘密地制定一些非常重大的举措，这对于我们整个行业的影响都会很大。新农村建设，作为一个重大的历史任务，在十一五规划的建议里边已经明确地提出来了，最近很快会出现一个新农村建设的高潮，这对于我们城镇化整个的格局会有非常重大的影响。因为要建立和谐社会，要缩小改革开放20年来形成的一些差距，中央要给农村钱，要有名分，不能说救济，那么很重要的，就是说我们现在的很多差距，农村其实有积极性，也有很多自在的一些动力，但是很重要的可能是差在了基础设施上，包括一些政策上的问题。所以最近中央实际上是要在农村的基础设施建设上有很大的投入。我听说建设部的预算是一万五千亿，全国还有其他一些单位的预测，有比这少一个数量级的，还有比这多一两个数量级的，这是不得了的一个数，这个规模是很大的。因为中央已经提到了，解决三农问题的一个非常重要的途径之一实际上是新农村的建设，这里边当然提到了工业反哺农业等很多观点，我觉得对我们的城镇化是不是也会有影响？包括人口的转移。因为中央这么大的投入，如果中央说要放弃农村，你解决三农问题，解决农村问题，解决剩余劳动力问题的唯一途径就是城市的话，中央就不会那么做。这个城市实际上指的是中小城市，包括城镇，城镇自身也有一个稳定的问题。当然这里边，包括道路、教育等基础设施建设，中央都会有很大的投入，不转变观念不行。我举一个例子，就是北京这5000多个自然村，其中包括了3000多个行政村，光是修道路，简单地初算，总延长是10000多公里，这个工作量不得了。我们在这个发展的过程中，重点是不是完全转移，我不这么认为，但是会有相当的转移。这个重心不是说就集中在前几年完全由市场去做，就集中在大城市东部沿海地区，这个就有问题，所以我觉得新农村建设一定会成为我们未来几年的一个重点，那么反过来会影响我们目前为止的一些模式。

建立可持续的城市管理机制

      最后一点，在这个过程中，建立健全、稳步推进健康城镇化的一种机制很重要。社会保障、住宅制度、公共服务等等，这些都非常重要，绝对不可偏少。最近我们出现了政府跟房地产开发商一起去搞房地产开发的问题，除了有我们制度上的很多问题和很多人的问题之外，其中很重要的，是不是应该迅速地或者是尽快地建立健全城市的财政体系？有的时候我们也能理解，这个市长他的财政收入渠道实际上是很有限的，然后别的他又拿不到钱，但是你很多事情全都要他干，包括社会保障、低保等等。我觉得这个问题对于我们国家的城市管理来说是当务之急，但是这个一下子到位可能也有问题，有难度，但是是不是应该尽快地理顺、建立城市的财政体制。在国外做规划的时候，我觉得财政支出，、税收、公共投入都是很清晰，并且每年你的绩效或者你的成果，要向社会有一个公示，就是你每年所有的财政收入有多少，干了什么，包括修路，修学校这些都是非常清楚的。我们现在怎么能一清二楚呢，实际上来得就不清楚，花得更不清楚了。

      归结起来，我觉得第五点是不是我们最近正在讨论的，可持续城市的管理概念，或者说可持续性城市的管理概念。欧盟已经有了十几年的经验，我在南宁的会上谈到了欧盟的启示和我们实现健康城市化的空间途径问题。这里边我觉得可持续性城市的管理问题强调可持续的城市管理，因为我们一提到发展问题，多数都是环境、生态学家就出面了，就是他们的事情了。我觉得欧盟的经验，就是强调要从五个维度上去实现可持续，包括环境和生态的问题。如果没有经济、社会，包括文化维度的可持续发展，环境问题解决不了。实际上我们新农村建设，涉及到了社会、经济、文化很多方面的问题。所谓五个维度，大的有社会、经济、环境三大块，再细说，实际上是五个维度，经济、社会，然后是生态环境，还有空间和文化，这都是非常重要的。既然这些是我们未来五年的主要任务，所以我想我们整个城市化的进程模式都会体现在这里。

      在这五个之外，刚才叶教授谈到了三大城市圈的问题，特别是关系到京津唐的问题。我看十一五规划中，包括温家宝总理的讲话里，特别提到了滨海新区。十五期间我们曾经帮天津泰达做规划的时候，我们就强调了这个概念，但是一直因为体制等问题没有理顺。我觉得京津冀、京津唐城市群，在十一五期间，优化、再提升它的整体的竞争力还是很重要。我觉得对于这个地区，最重要的问题，特别是在城镇化的问题上，一个非常重要的问题是解决这个地区的城乡二元结构。所以我讲京津冀地区的城市群的发展，跟珠三角、长三角应该有不同的模式，我觉得这里边一个非常重要的课题，是要尽快解决二元结构的问题，改善二元结构，否则的话，就会大城市人口越来越多，那个地方仍然是穷得一塌糊涂，这不行。

      关于长三角，我觉得协调也区别于珠三角，它主要是一体化的问题。所谓一体化的问题，就是说实际上上海自己的行政力量太厉害了，和苏南地区，和浙江的浙北地区联系太紧密了，活力非常强，有资源的冲突等，但是也不像珠三角这么突出，最重要的问题还是要怎么突破行政区划的利益的保守问题。长三角互相之间的沟通合作是比较差的，我觉得主要来自于政府之间的障碍，这种历史上的障碍比较大，长三角主要是这个问题，它实际上可以做得更强更大，特别是对长江中上游地区的拉动和辐射作用应该更强，但是城市政府之间的行政障碍还是比较强的。